В.К. ЗАЙЦЕВ, А.С. УШАКОВ

Управление Федерального казначейства по г. Москве

СУДЕБНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ КАЗНЫ: ПРОТИВОРЕЧИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2006 году, в качестве одной из проблем неэффективности бюджетной политики была отмечена проблема исполнения судебных актов по искам к органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Актуальность этого вопроса подтверждается и тем, что порядок организации исполнения судебных актов по искам к казне Российской Федерации стал предметом для рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2005 г. N 8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и Постановления Правительства Российской Федерации "О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти" были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации пункты 3, 5 и 6 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 09 сентября 2002 года № 666.

Это обстоятельство послужило основанием для внесения соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации.

С 1 января 2006 года вступили в силу поправки к Бюджетному кодексу Российской Федерации, инкорпорировавшие в него основные положения ранее действовавших Постановлений Правительства Российской Федерации от 21 февраля 2001 года № 143 и от 9 сентября 2002 года № 666, предусматривавших порядок исполнения судебных актов по искам к казне Российской Федерации и к получателям средств федерального бюджета.

Перенесенный в Бюджетный кодекс Российской Федерации порядок исполнения исполнительных документов сохранил ядро ранее действующего механизма исполнения судебных решений, а вместе с ним и основное противоречие этого процесса, которое заключается в имплантировании исполнения судебных актов в процесс исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

Исходя из практики работы по организации исполнения судебных актов в Управления Федерального казначейства по г. Москве, анализ действующих механизмов организации исполнения вышеуказанных исполнительных документов судебных органов позволяет выявить ряд существенных противоречий, затрудняющих, а зачастую блокирующих, с одной стороны реализацию прав взыскателей по своевременному получению присужденных денежных средств, а с другой - финансирование в полном объеме публичных функций бюджетополучателей в пределах жестко фиксированных рамок, установленных законом о бюджете на соответствующий год бюджетной росписью, сметой доходов и расходов с учетом соблюдения принципа целевого использования бюджетных средств.

Прежде всего, необходимо отметить, что исполнение судебных решений, возлагающих на казну обязательства, финансирование которых не предусмотрено в сформированном на соответствующий год бюджете, влечет за собой существенные негативные последствия не только для бюджетного процесса как такового, но и порождает объективную основу эскалации кредиторской задолженности бюджета, что, в свою очередь, задействует эффект мультипликатора неплатежей и формирует предпосылки для режима стагнации экономической и социальной сферы.

Гарантией защиты имущественных прав государства является соблюдение принципа приоритета публичных интересов в финансовой деятельности. Относительно охраны финансовых интересов государства названный принцип конкретизирован в правовой позиции Конституционного Суда РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1997 г. N 21-П), согласно которой реализация прав и законных интересов отдельных индивидуальных субъектов или групп граждан не должна оказывать чрезмерно негативное влияние на обеспечение бюджетными средствами прав и интересов всех членов общества.

Предоставление по указанным причинам бюджетных средств в объеме меньше запланированного и гарантированного нормами законов, несомненно, может повлечь ослабление государственного управления и послужить причиной серьезных финансово-правовых конфликтов, а также нанести ущерб авторитету России на международной арене[1].

Финансово-правовые процедуры, придающие особенности правовому статусу государства как субъекта финансово-правовой ответственности, должны быть направлены на максимальную защиту установленного бюджетным законодательством режима расходования государственных денежных средств.

Несовместимость процесса исполнения бюджетов и процесса взыскания бюджетных средств на основании судебных решений в существующей правовой конструкции этих процессов становится очевидной при сопоставлении, например: норм Бюджетного кодекса с нормами Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального кодексов.

Принимаемые судами судебные акты на протяжении финансового года создают для бюджетов новые виды расходов либо увеличивают обязательства по существующим видам расходов бюджетов.

В соответствии со статьей 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации при принятии федерального закона, либо другого правового акта, предусматривающего увеличение финансирования по существующим видам расходов или введение новых видов расходов бюджетов, которые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним бюджетом, указанный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых видов расходов бюджетов.

Очевидно, что принятие к финансированию новых видов расходов бюджетов или увеличение финансирования существующих видов расходов бюджетов может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии их включения в закон (решение) о бюджете, либо в текущем году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении расходов по отдельным статьям бюджета.

При этом в случае, если законодательные или иные правовые акты устанавливают бюджетные обязательства, не предусмотренные законом (решением) о бюджете, применяется закон (решение) о бюджете.

С другой стороны, статьи 16 АПК РФ и 13 ГПК РФ безальтернативно предписывают всем органам государственной власти, должностным лицам и гражданам исполнять вступившие в законную силу судебные решения, неисполнение судебных актов влечет за собой ответственность, установленную вышеуказанными Кодексами и другими федеральными законами.

Таким образом, наличие противоречащих друг другу и косвенно, либо прямо, относящихся к одному предмету регулирования законодательных норм обуславливают неизбежность нарушения конституционного принципа разделения властей.

В соответствии со статьей 114 Конституции Российской Федерации исключительными полномочиями Правительства Российской Федерации, осуществляющего в соответствии со статьей 110 Конституции Российской Федерации исполнительную власть Российской Федерации, являются, в частности, разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета, а также обеспечение его исполнения.

Нередки случаи, когда в исполнительных документах, наряду с наименованием должников судами указываются конкретные лицевые счета бюджетополучателей с которых необходимо производить взыскание денежных средств, то есть те лицевые счета, с которых, по мнению судов, исходя из практики исполнения исполнительных документов, проще и оперативнее списать денежные средства. Таким образом, суды определяют не юридическое лицо - должника, а фактически определяют порядок исполнения расходной части федерального бюджета, указывая с какого счета и какая сумма должна быть направлена на погашение того либо иного обязательства.

С другой стороны, исходя из наличия альтернативности механизмов исполнения судебных решений, вытекающих из правоотношений по возмещению вреда (статья 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации) и договорных правоотношений (статьи 242.3 – 242.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации) исполнительная власть имеет вынужденную необходимость толкования вступивших в законную силу решений судов.

Сам факт наличия различных способов реализации ответственности государства перед гражданами и юридическими лицами предопределяет неравенство их правового положения.

Вышеуказанные факторы обуславливают наличие прецедентов дискриминации прав и законных интересов взыскателей, что в свою очередь, дискредитирует как судебную, так и исполнительную власть перед обществом.

Разрешение объективно существующего конфликта интересов субъектов правоотношений по реализации судебных актов, порождающих обязательства публичных образований Российской Федерации и их органов, по мнению авторов, возможно через введение безальтернативных процедур исполнения судебных решений. При этом режим исполнения судебных решений не должен требовать непременного исполнения исполнительных документов за счет средств бюджета текущего по отношению к времени принятия судебного акта года, в котором не предусмотрены расходы на эти цели.

Вводимые процедуры должны характеризоваться лишением должника права принятия решений об оплате, либо не оплате исполнительного документа, отнесение источника образовавшейся задолженности, признанной судом, к бюджетной или внебюджетной деятельности, а также права на избирательный подход к определению способа исполнения судебных решений.

Задача по созданию оптимальной системы организации исполнения судебных решений может быть реализована через учет задолженностей, возникших на основании судебных решений, в качестве одной из составных частей государственного долга.

Механизм учета вышеуказанной задолженности в структуре государственного долга Российской Федерации может быть реализован через гарантированную конверсию исполнительного документа в государственное судебное долговое обязательство (далее СДО), эмитируемое территориальным органом Федерального казначейства по месту открытия лицевого счета должника при предъявлении взыскателем, либо судом по поручению взыскателя, исполнительного документа.

В сущности, СДО должно квалифицироваться в качестве ценной бумаги – векселя.

Вексель - возможно, одна из самых старейших форм ценных бумаг, появившаяся благодаря потребности в переводе денег и в оформлении рассрочки платежа.

Возможность использования векселя в качестве средства расчета предусмотрена, в частности, Указом Президента РФ от 23 мая 1994 г. N 1005 "О дополнительных мерах по нормализации расчетов и укреплению платежной дисциплины в народном хозяйстве", Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1994 г. N 1094 "Об оформлении взаимной задолженности предприятий и организаций векселями единого образца и развитии вексельного обращения".

Возможность использования векселей в расчетах подтверждается также Письмом МНС России от 25 февраля 1999 г. N 03-4-09/39 "О налоге на добавленную стоимость", в котором указано, что "вексель одновременно сочетает свойства ценной бумаги, долгового обязательства и расчетного средства".

Авторы полагают необходимым учитывать, что по своей правовой природе вексель весьма близок к чеку, который в соответствии со ст.862 ГК РФ относится к одной из форм безналичных расчетов.

Таким образом, специфические экономические условия, в которых осуществляется вексельное обращение в России, породили ситуацию, приводящую фактически к раздвоению природы векселя. В силу своей двойственной природы (как ценной бумаги и как платежно-расчетного средства) вексель оказывается под действием законодательства двух сфер: регулирующего область рынка ценных бумаг и область денежного обращения.

В рамках затрагиваемой проблемы, по мнению авторов, обоснованным будет дать краткие комментарии относительно обоснованности и целесообразности эмиссии государством ценных бумаг в условиях профицита бюджета.

Эмиссия ценных бумаг государством, как правило, направлена на привлечение заемных денежных средств.

Наиболее очевидная причина заимствования государством денежных средств – покрытие бюджетного дефицита. Однако, бюджет может быть сбалансированным и даже иметь профицит, но и в этой ситуации у государства может существовать потребность занимать деньги, чтобы исполнение бюджета шло согласно планам.

Потребность в эмиссии ценных бумаг может быть результатом намерений в течение некоторого периода времени осуществлять программы финансирования, не вписывающиеся в рамки доходов бюджета от налогов, сборов и возможной реализации активов. В этом случае речь идет о дефиците бюджета, который нужно покрыть.

Точно также государство должно и в условиях профицита бюджета обеспечить своевременное исполнение обязательств, финансирование которых по тем либо иным причинам не было и объективно не могло быть предусмотрено законом о бюджете на соответствующий год. В этом случае возникает техническая потребность в привлечении дополнительных средств на краткосрочный период (до одного года). Целью краткосрочного заимствования средств является сохранение сбалансированности утвержденного бюджета в условиях непрогнозируемого возникновения обязательств бюджета на основании судебных решений, а также своевременное их погашение.

Налаженное управление госдолгом является краеугольным камнем в системе государственного финансового управления. Оно обеспечивает плановое исполнение бюджета и проведение государством наиболее благоприятной для экономики и населения страны финансовой политики.

Необходимо констатировать, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации отсутствует понятие управления государственным долгом, а из всего многообразия существующих методов управления государственным долгом в Бюджетном кодексе Российской Федерации отражен только метод реструктуризации.

Статья 101 Бюджетного кодекса «Управление государственным и муниципальным долгом» посвящена только разделению между уровнями государственной власти и муниципалитетами компетенции по управлению долгом.

Недостаточная законодательная разработанность вопросов, связанных с управлением государственным долгом, в частности отсутствие определения управления государственным долгом, отсутствие четкого определения понятий погашения и обслуживания государственных долговых обязательств, создает теоретические и практические проблемы в сфере государственного долга и управления им.

Все это обуславливает объективную необходимость продолжения усовершенствования технологических и правовых аспектов системы управления госдолгом с включением в нее современных методов финансового управления, основанного на научно-практических принципах и положительном опыте других стран.

В бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике на 2002 год» отмечалось: «…Стратегия в области управления государственным долгом остается важнейшим направлением бюджетной политики. Она должна быть нацелена на смягчение пиков платежей, на улучшение структуры долга и снижение стоимости его обслуживания. Для этого следует создать единую систему управления государственным долгом, включающую в себя всеобъемлющую и унифицированную систему учета государственных долговых обязательств, выработку и реализацию единой стратегии управления государственным долгом…»

В этом контексте учет долгов государства и муниципальных образований, возникших из судебных решений, в структуре государственного и муниципального долга обоснован и позволит определить суммарный объем задолженности государства перед физическими и юридическими лицами в целях повышения эффективности управления долговыми обязательствами.

С нашей точки зрения, перспективный вектор развития Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяется необходимостью включения в него определения управления государственным долгом, погашения государственного долга и обслуживания государственного долга, определением методов управления государственным долгом, используемых в практике управления государственным долгом. В частности, в отношении долговых обязательств государственного сектора, выраженных в судебных решениях, при учете их в структуре госдолга, может быть реализован довольно распространенный в практике метод секьюритизации.

Секьюритизация - переоформление нерыночных займов в ценные бумаги, свободно обращающиеся на финансовых рынках, превращая обычные обязательства должника к кредитору в имущество, дает этим обязательствам повышенную оборотоспособность, помещает их в готовую инфраструктуру фондового рынка и в конечном итоге делает финансовые отношения в экономике более мобильными, а саму экономику - более гибкой и эффективной.

Вышеперечисленные предложения позволят устранить существующие в законодательстве противоречия, внести ясность в процесс планирования показателей объема расходов по погашению и обслуживанию государственного долга Российской Федерации, объективно оценивать ситуацию в области управления государственным долгом на основе реальных показателей объема государственного долга Российской Федерации, уровня расходов по его обслуживанию и погашению.

Тем не менее, предполагая критическую оценку предлагаемых подходов к формированию порядка исполнения судебных решений в отношении государственного сектора, хотелось бы еще раз кратко остановиться на теоретико-практическом анализе правовых норм для уточнения фактического места вышеуказанных судебных решений с точки зрения механизма их оплаты в системе организации публичных финансов.

Для этого нам потребуется рассмотреть такие категории, как государственный долг, расходные обязательства, бюджетные обязательства.

В статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации даны определения основным терминам использованных в нем, так в соответствии с вышеуказанной статьей государственным или муниципальным долгом признаются обязательства, возникающие из государственных или муниципальных займов (заимствований), принятых на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, а также принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием обязательства третьих лиц;

расходные обязательства определены, как обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда);

бюджетные обязательства - расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год.

Из вышеизложенного вытекает, что судебное решение не может породить расходных и бюджетных обязательств для государственного сектора, так как судебное решение не является законом, хотя бы потому, что оно эмитировано судебной, а не законодательной властью, не является договором либо соглашением, так как не предусматривает добровольного согласия сторон относительно его условий.

Также бюджетное законодательство в сегодняшнем его состоянии не позволяет в полной мере отнести судебное решение к государственному долгу.

При этом мы полагаем, что внесение изменений в законодательство, позволяющих напрямую признавать суммы, подлежащие взысканию по судебным решениям расходными и бюджетными обязательствами текущего бюджетного периода государства и созданных им учреждений окончательно сотрет границы, закрепленные в конституционном принципе разделения властей.

Это будет означать, что судебная ветвь власти должна легитимно приобрести права и соответствующие полномочия по формированию расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации через продуцирование бюджетных обязательств третьих лиц в виде судебных решений.

Одновременно необходимо отметить, что при закреплении в бюджетном законодательстве такого подхода к формированию бюджетных обязательств не может идти и речи о соблюдении основополагающих принципов, реализуемых в бюджетном процессе, а именно: принципа бюджетирования, ориентированного на результат, принципа целевого использования бюджетных средств и принципа эффективности бюджетных расходов.

Кроме того, такие изменения в бюджетном законодательстве объективно потребуют изменения Конституции Российской Федерации в части наделения судебной власти соответствующей компетенцией и ответственностью в сфере исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Именно поэтому «судебные долговые обязательства» государственного сектора предлагается учитывать в структуре государственного или муниципального долга в качестве обособленной, исходя из наличия специфических особенностей, структурированной по главам ведомственной классификации, части суммарных долговых обязательств государства.

И это возможно только посредством создания инструмента, позволяющего исполнительной власти трансформировать судебные решения в расходные обязательства государства по погашению государственного долга в следующем за отчетным бюджетном периоде, безусловно обеспечивающего при этом исполнение судебного решения непосредственно по предъявлению его взыскателем к исполнению.

Предлагаемый механизм организации исполнения судебных решений через СДО по своей природе схож с процессом управления ликвидностью бюджетных средств.

Система органов государственной власти вынуждена ежедневно проводить огромное число транзакций. Налоги, сборы, штрафы и пошлины поступают в казну государства и одновременно выплачиваются трансферты, заработная плата госслужащих, арендная плата за помещения, проценты по госдолгу, плата за электро- и водоснабжение и т.д. Характерным для государства является то, что, во - первых, большому числу организационных единиц приходится принимать поступления и производить выплаты. Далее, значительная часть государственных выплат определяется каким-либо регламентом. Социальная помощь, пособия по безработице, стипендии, пенсии и т.д. должны ежемесячно выплачиваться в заранее установленные сроки. В-третьих, имеют место ежедневные, еженедельные, и даже ежемесячные серьезные различия между притоком средств в госказну и необходимостью их расходования. Комплексное управление ликвидными активами, включающее в себя систему единого казначейского счета, четкие стимулы рационального использования бюджетных средств госучреждениями, ограничение сроков прохождения платежей и затратно-эффективную работу с временным недостатком и избытком ликвидности, обеспечивает возможность государства выполнять принятые обязательства.

Сама модель бюджетного процесса в Российской Федерации и реализуемые в его рамках прогрессивные принципы целевого использования бюджетных средств, планирования доходов и расходов бюджетов, санкционирования расходов и соответствия принимаемых бюджетополучателем обязательств лимитам бюджетных обязательств, предопределяют ограниченность мгновенно ликвидных средств бюджета на оплату судебных решений. Денежные средства, увязанные с определенными целями в силу закона, не могут и не должны рассматриваться как объект перераспределения в пользу иных, не постановленных в бюджете задач, так как подобный подход лишает смысла последовательную реализацию бюджетного процесса, предусматривающего следование вышеуказанным принципам.

Таким образом, эмиссия и погашение СДО должны быть включены в процесс управления ликвидностью бюджетных средств, а предлагаемый механизм организации исполнения судебных решений должен найти отражение в перманентно осуществляемой корректировке бюджетного законодательства, ориентированной на полномасштабное включение управления ликвидностью в систему организации публичных финансов.

Аргументом в пользу осуществления краткосрочных заимствований через СДО является и то, что помимо потерь в эффективности использования бюджетных средств несвоевременное погашение обязательств по судебным решениям может само по себе вести к угрозе утраты или ослабления законности в стране. Созданная к настоящему времени система исполнения судебных решений, строящаяся на ограничении и распределении бюджетных средств, не предусмотренных на эти цели, является сомнительной с точки зрения принципов правового государства. Отправной точкой должно являться положение о том, что утвержденный парламентом бюджет должен быть исполнен неукоснительно. Одновременно, недопустимы задержки предписанных судами выплат населению или юридическим лицам по причине отсутствия целевых бюджетных средств. По нашему мнению следует всячески избегать такого положения дел. Международный опыт свидетельствует, что применение «пайковой системы», когда избирательно и осуществляются лишь отдельные выплаты, не решает проблему, а создает питательную среду для злоупотреблений.

Существенным фактором, требующим учета при формировании системы исполнения судебных решений, является особый статус государства, играющего роль должника по судебному решению. Задержки по причине отсутствия ликвидных, то есть доступных в силу закона на соответствующие цели средств, и таким образом, перекладывание на плечи взыскателей стоимости ликвидности не решает проблему дефицита ликвидных активов. Взыскатель, на основе полученного опыта сомневающийся в поступлении платежей по судебному решению в назначенный срок, требует компенсации за этот риск в виде индексации в судебном порядке присужденных средств. Одно только подозрение, что государство не заплатит вовремя, ведет к безусловному формированию негативного отношения к государству в целом и росту широкомасштабного недоверия к деятельности государства в других областях публичной активности.

Этот тезис, по мнению авторов, приобретает особую актуальность в свете поставленных Президентом Российской Федерации перед Правительством Российской Федерации задач в рамках Бюджетного послания Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2006 году.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2006 году было отмечено, что: «…В целях обеспечения сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации, безусловного выполнения федеральных расходных обязательств, повышения эффективности бюджетных расходов Правительству Российской Федерации надлежит предпринять действия по следующим направлениям… Совершенствование нормативно-правовой базы исполнения судебных решений по искам к казне, органам государственной власти и органам местного самоуправления…»

Одним из препятствий в создании отлаженного механизма исполнения судебных решений бюджетополучателями, как уже отмечалось выше, является то, что действующая правовая конструкция не позволяет признать обязательства, возникшие у государства или получателя средств бюджета на основании судебного решения их расходными и бюджетными обязательствами.

Факт возникновения обязанности государства, облеченного в конкретное юридическое лицо, выплатить определенную судом сумму в пользу взыскателя является объективным с момента вступления решения суда в законную силу. Дополнительного подтверждения этого факта не требуется. То есть объективно существующие обязательства государства должны лишь быть исполнены через максимально удобный механизм.

Эмиссия СДО не порождает новых обязательств и не увеличивает их объема, а является инструментом трансформации «судебных обязательств» в расходные обязательства и безусловного признания их таковыми исполнительной властью.

Этот тезис является очевидным, так как очевидно и то, что нарушение условий хозяйственного договора или причинение вреда органом государственной власти юридическому или физическому лицу всегда является фактом, предшествующим судебному разбирательству. А из этого следует, что обязательства государства или его учреждений существовали в латентной форме до принятия судом решения и уж тем более до момента эмиссии СДО.

Таким образом, отношения по реализации судебных актов, будучи выраженными в СДО, обуславливают определенные особенности этой ценной бумаги. Прежде всего, СДО должны иметь свободное обращение и являться срочными ценными бумагами, т.е. они могут быть выпущены только на определенный срок; другими словами, СДО - это форма отсрочки платежа, для которой характерны срочность и возвратность. Это определяет и другую особенность СДО - наличие номинальной стоимости и платности. Номинал СДО должен равняться сумме, подлежащей взысканию по исполнительному документу, при этом взыскатель, обменявший исполнительный документ на СДО, вправе незамедлительно перевести его в денежную форму в банке, либо путем заключения сделки купли-продажи с любым заинтересованным лицом, за номинальную стоимость.

После обращения СДО и предъявления его банком, либо иным держателем в орган Федерального казначейства по месту эмиссии, эмитент по СДО обязан уплатить кредитору (держателю СДО) вознаграждение за пользование предоставленными денежными средствами, размер которого находится в прямой зависимости от номинальной стоимости СДО и должен выплачиваться в форме процентов, исчисленных по ставке рефинансирования ЦБ Российской Федерации за период, прошедший с момента эмиссии до объявленного срока начала погашения, то есть, до начала следующего бюджетного года.

Кроме того, непосредственный взыскатель – первичный держатель СДО вправе самостоятельно в рамках срока погашения СДО предъявить эмитенту ценную бумагу с извлечением соответствующей маржи.

При этом, по нашему мнению, скорое введение единого бланка исполнительного листа позволило бы снизить риски совершения необоснованных расходов средств бюджета.

Представляется целесообразным предусмотреть следующие основные характеристики СДО:

- срок погашения СДО должен ограничиваться концом финансового года следующего за годом предъявления исполнительного документа в территориальные органы Федерального казначейства;

- период начисления процентов на номинальную сумму СДО должен исчисляться с момента выдачи СДО до 31 декабря того года, в котором было выдано СДО.

Учитывая, что в последнее время процесс исполнения судебных решений имел продолжительность от 3-4 месяцев до 2-3 и более лет, принимая во внимание практику индексирования взысканых средств в судебном порядке, а также то обстоятельство, что взысканные средства на протяжении срока обращения СДО будут использоваться на нужды государства, введение в оборот СДО не повлечет увеличения расходов бюджетов на исполнение судебных решений, но позволит обеспечить конституционное право граждан и юридических лиц на судебную защиту на более высоком качественном уровне.

Учитывая, что предлагаемая конструкция должна быть основана на однородности исполнения судебных решений, у исполнительной власти исчезнет вынужденная необходимость толкования вступивших в законную силу решений судов с точки зрения оснований возникновения обязательств (из правоотношений по возмещению вреда - статья 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, либо из договорных правоотношений статьи 242.3 – 242.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации), с другой стороны, у судов исчезнет необходимость детализации судебных решений (указание лицевых счетов должника), и вынесения решений под условие (например: взыскать с получателя средств бюджета, а при недостаточности у него средств, взыскание производить за счет средств Казны).

В рамках предлагаемой концепции организации исполнения судебных решений предусматривается механизм ответственности как главных распорядителей бюджетных средств, так и непосредственных должников, мотивирующий их на минимизацию фактов нарушения законодательства Российской Федерации и срыв договорных обязательств, влекущих принятие судами решений о взыскании бюджетных средств.

Такой механизм должен предусматривать учет поступающих исполнительных документов, эмитируемых СДО и сумм судебных обязательств в разрезе главных распорядителей средств бюджета, исходя из ведомственной принадлежности непосредственных должников по судебным решениям. В процессе формирования бюджета и бюджетной росписи на следующий за отчетным год на основании информации о суммах судебных обязательств, учтенных казначейством по соответствующей главе, должна быть проведена процедура уменьшения лимитов бюджетных обязательств, закладываемых в бюджетную роспись конкретному главному распорядителю бюджетных средств на сумму, эквивалентную объемам обязательств, признанных судами. При этом главный распорядитель бюджетных средств должен иметь право на доведение лимитов бюджетных обязательств непосредственным должникам в сниженном размере на объем допущенной ими кредиторской задолженности или причиненного вреда, признанного судебными решениями.

Существенным здесь является момент изъятия из бюджетных назначений сумм обязательств признанных судами, предшествующий доведению лимитов бюджетных обязательств, что позволит избежать их связывания новыми договорами в наступившем бюджетном периоде. Тем самым разрушается механизм расширенного воспроизводства кредиторской задолженности и сопровождающий его рост объема признанных судами обязательств, характерный для ныне действующей системы.

В целях обеспечения транспарентности процесса исполнения судебных обязательств и доступности информации для целей осуществления бюджетного планирования необходимо установить обязанность территориальных органов Федерального казначейства одновременно с выдачей СДО информировать об этом должников и главных распорядителей бюджетных средств, а также ежеквартально представлять в Федеральное казначейство сводную информацию об объемах обязательств по выданным СДО в разрезе главных распорядителей бюджетных средств.

В данном контексте представляется целесообразным рассмотреть вопрос, связанный с определением субъекта, ответственного за исполнение обязательств по судебным решениям.

Как было указано выше, существующая практика исполнения судебных решений, вытекающая из закрепленных в нормативных правовых актах процедур, разделяет их на принятые в результате возникших правоотношений по возмещению вреда и договорных правоотношений.

Такой подход часто позволяет конкретному бюджетополучателю, являющемуся ответчиком в суде, избежать реальной ответственности, наступающей вслед за принятием судом решения, посредствам перекладывания бремени фактического исполнения судебного решения на госказну.

Предлагаемый авторами механизм исключает такую возможность и предусматривает неизбежность применения санкций за неправомерные действия к конкретному юридическому лицу в виде уменьшения главному распорядителю при формировании бюджета бюджетных ассигнований на сумму принятых судебных решений.

Определение юридического лица, обязательствами которого должны быть признано бремя по исполнению судебного решения, находится и должно находиться в компетенции судебной власти.

В рамках судебного разбирательства суды исследуют обстоятельства, предшествовавшие возникновению спора, и точно так, как ответственность за неисполнение условий договора должна наступать у нарушившей договор стороны, ответственность по возмещению вреда должна лежать на конкретном причинителе этого вреда.

В соответствии со статьей 8 ГК РФ гражданские права и обязанности возникают на основании действий граждан и юридических лиц, в том числе в результате заключения договоров и иных сделок, а также в результате причинения вреда другому лицу.

Статьей 1064 ГК РФ установлено, что вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.

При этом в соответствии со статьей 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Статьей 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что главный распорядитель бюджетных средств выступает в суде от имени казны Российской Федерации по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности. Выплата средств по исполнительным листам производится за счет казны Российской Федерации из средств федерального бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти как главным распорядителям средств федерального бюджета.

Таким образом можно сделать вывод, что государство приобретает обязательства по возмещению вреда физическим и юридическим лицам действиями, учрежденных им юридических лиц.

Это подтверждает тезис о том, что не существует абстрактного вреда, вред всегда возникает в результате деятельности конкретного лица, которое и является его причинителем.

Привлечение к участию в судебном споре о возмещении вреда главного распорядителя бюджетных средств по ведомственной принадлежности к непосредственному причинителю вреда обуславливает возможность определения ведомственной классификации по которой должен быть осуществлен расход бюджетных средств в погашение задолженности, возникшей из решения суда.

По нашему мнению, исходя из особенностей проектируемого порядка, и учитывая положения статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предлагаемый механизм организации исполнения судебных актов может быть распространен как на федеральный уровень, так и на уровень бюджетов субъектов Российской Федерации и уровень муниципальных бюджетов.

В случае предъявления в территориальный орган Федерального казначейства исполнительного документа по обязательствам субъекта Российской Федерации или муниципалитета, имеющих лицевые счета в соответствующем территориальном органе Федерального казначейства возможна эмиссия СДО, наделенного характеристиками переводного векселя.

Переводной вексель (тратта) представляет собой письменный документ, содержащий безусловный приказ векселедателя плательщику уплатить определенную сумму денег в определенный срок и в определенном месте получателю или его приказу.

Главное отличие переводного векселя от простого, по существу являющегося долговой распиской, заключается в том, что он предназначен для перевода, перемещения ценностей (денежных сумм) из распоряжения одного лица в распоряжение другого.

В переводном векселе, в отличие от простого, участвуют не два, а три лица: векселедатель (трассант), выдающий вексель, первый приобретатель (или векселедержатель), получающий вместе с векселем право требовать и платеж по нему, и плательщик (трассат), которому векселедержатель предлагает произвести платеж (в векселе это обозначается словами "заплатите", "платите").

Здесь обязательство трассанта условное: он обязуется заплатить вексельную сумму, если ее не заплатит плательщик (трассат).

В целом, данный подход позволит избежать изъятия бюджетных средств, предусмотренных законом о бюджете текущего года на иные цели, а также существенно повысить качество реализации функции планирования при формировании бюджета следующего года с точки зрения реальности покрытия предстоящих расходов на этапе исполнения бюджета.

Авторы надеются, что журнал «Финансы» будет открыт к дискуссии по затронутым в статье проблемам.